César Nava, precursor de la privatización de Pemex

Revista Contralínea

Expedientes clasificados como confidenciales en Pemex y Función Pública revelan la estratagema que habrían realizado César Nava y su entonces subordinado José Néstor García Reza, actual abogado general de la paraestatal, para entregar la operación de la Cuenca de Burgos –la región productora de gas no asociado más importante del país– en beneficio de seis trasnacionales que desde 2004 controlan la exploración y explotación del energético en la zona

Documentos internos de Petróleos Mexicanos y de la Secretaría de la Función Pública (SFP) revelan cómo José César Nava Vázquez –hoy secretario privado de Felipe Calderón– como abogado general de Pemex autorizó el diseño y suscripción de los contratos de servicios múltiples (CSM) en beneficio de las petroleras trasnacionales Repsol, Petrobras, Teikoku Oil, Techint, Tecpetro y D&S Petroleum, en supuesta contravención a lo estipulado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Nava tomó tal determinación pese a la alerta de sus subordinados de que el modelo de contrato, diseñado por la firma Pricewaterhouse Coopers, violaba el artículo 27 constitucional; la Ley Orgánica de Pemex y su reglamento, y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la Misma (LOPSRM), marco regulatorio en el cual se justificaron los CSM. Además, el abogado de Pemex no tenía atribuciones para aprobar operaciones de esta naturaleza.

El artículo 27 de la Constitución dispone como exclusivo de la nación el dominio directo, inalienable e imprescriptible del petróleo y sus derivados, ordenando de manera categórica que “tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólido, líquido o gaseoso no se otorgan concesiones ni contratos”, y que sólo la nación llevará a cabo su explotación.

Los expedientes evidencian cómo, en el periodo en que Raúl Muñoz Leos era director general de Pemex y Luis Ramírez Corzo director de Pemex Exploración y Producción (PEP), César Nava, en su carácter de titular de la Oficina del Abogado General (OAG), y Néstor García, entonces titular del área jurídica de PEP, operaron para que la paraestatal suscribiera contratos como si fuese una compañía privada, para ceder a terceros la exploración y explotación de pozos, pasando por alto las consideraciones de sus subordinados, juristas adscritos a la OAG, quienes desde 2002, cuando se diseñaban los CSM, advirtieron que el modelo no era acorde a la ley.

En este esquema comercial disimulado como contrato de obra pública, en el cual ostenta a Pemex como una empresa privada, Nava renunció a la inmunidad que la carta magna da a la petrolera del Estado y a sus subsidiarias y filiales, constriñéndola a que en caso de conflicto sea juzgada en el extranjero ante tribunales comerciales.

Todo ello, para “hacer contratos atractivos para los inversionistas privados”, según versiones de sus excolaboradores.

Nava Vázquez benefició a las trasnacionales con contratos por más de 4 mil millones de dólares para la exploración, explotación, producción, transporte y almacenamiento de gas natural y sus condensados en la Cuenca de Burgos, sin que Pemex tenga ya control sobre esta zona, por lo que el hoy secretario particular de Felipe Calderón habría incurrido en supuestas violaciones a los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, y a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), por ceder actividades estratégicas exclusivas de Pemex.

En 2005, esas supuestas violaciones a la ley fueron denunciadas ante la SFP por el abogado Jorge García, excolaborador de Nava en el jurídico de Pemex, e integradas en el expediente DE/099/2005. El señalamiento alcanza a Néstor García Reza y al entonces director de la subsidiaria, Luis Ramírez Corzo, por haber incurrido en violaciones a la Constitución, a la LOPSRM y a la LFRSP, al avalar un modelo de contrato con dolo, error y lesión en contra de Pemex.

Algunos de los supuestos ilícitos denunciados por Jorge García –quien tenía a su cargo la revisión de convenios y contratos de PEP– habían sido comprobados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) desde 2005, en la auditoría especial que el órgano de fiscalización realizara a los CSM; incluso, la ASF había solicitado al Órgano Interno de Control (OIC) abrir investigaciones a los funcionarios involucrados en las irregularidades. Sin embargo, el OIC hizo caso omiso al mandato.

A fines de 2006, en el cambio de estafeta del gobierno de Vicente Fox a Felipe Calderón, la SFP “encapsuló” la denuncia del exsubordinado de Nava Vázquez.

Justificados por funcionarios de la administración foxista como esquemas para capitalizar a Pemex, los CSM son considerados por legisladores y analistas como los primeros modelos de privatización de sectores que por mandato constitucional están reservados al Estado. Por ello, en 2004, el fallecido constitucionalista Ignacio Burgoa Orihuela demandó su nulidad absoluta.

Ante la opacidad jurídica, en 2005, la ASF ordenó a Pemex suspenderlos. Para esas fechas, mediante este esquema, ya se había otorgado a consorcios extranjeros la operación de toda la Cuenca de Burgos.

Los “arreglos” de César Nava

La exploración, explotación y producción de gas natural en la Cuenca de Burgos –situada en Nuevo León, Tamaulipas y Coahuila– era realizada por Pemex desde hacía más de 50 años, en los campos Misión, Reynosa, Francisco Cano, Treviño y Brasil.

En 2002, según cifras oficiales, Burgos produjo 1 mil 30 millones de pies cúbicos diarios de gas natural, que representó casi una cuarta parte de la producción nacional, nivel alcanzado por ser la zona más desarrollada en su tipo del país. Era vista como la fuente más inmediata para obtener volúmenes adicionales de gas natural y contener las importaciones del energético. Los CSM se justificaron como “la necesidad de ampliar la capacidad de exploración y perforación de pozos con miras a la elevación de gas natural y ante las restricciones presupuestales de PEP”.

Aunque el corporativo y las subsidiarias y filiales de Pemex cuentan, cada una, con un área dedicada al diseño y revisión de contratos, Nava dispuso que el modelo de CSM lo realizara la trasnacional Pricewaterhouse Coopers, SC, dirigida por Javier Soni Ocampo, accionista de la consultoría y quien también era parte de la fundación Vamos México, creada por la exprimera dama Marta Sahagún, donde integraba el Consejo de Vigilancia.

El servicio se acordó mediante el contrato 410212834 –etiquetado en PEP con el número PEP-SOP-034/2002– por adjudicación directa. A su vez, Pricewaterhouse subcontrató al bufete Macleod Dixon LLP, de origen canadiense.

Un documento elaborado por los encargados del proyecto, J. Jay Park y Elisabeth Ejuri, denominado “Aspectos legales selectos de los contratos de servicios múltiples” y fechado el 20 de junio de 2002, explica que Macleod Dixon LLP fue contratada como asesor legal internacional de PEP para el proyecto CSM, bajo un subcontrato con Pricewaterhouse Coopers. La asesoría la daba Macleod Dixon desde sus oficinas en Calgary, Canadá, y Caracas, Venezuela, apoyados por el despacho Barrera, Siqueiros y Torres Landa, SC, recomendado de Nava Vázquez.

El secretario particular de Calderón instruyó a los abogados Jorge García, Cesáreo Maldonado, Alfredo Morales, Venus Monterrubio, César Castro, Miguel Serrano y Jesús Neri, adscritos a PEP, para que participaran en el diseño de los CSM, en un grupo de trabajo que coordinaba Jorge García.

Se estipuló que la empresa entregaría tres modelos de contrato. “Uno comercial, uno apegado a derecho y otro intermedio para que se pudiera jugar con ellos de acuerdo con los tiempos políticos; además, Price debía apoyar en su implementación”, dice Jorge García, quien tenía a su cargo la revisión de convenios y contratos de PEP.

Durante varias semanas los abogados de Pemex se reunieron con los representantes de Price para definir el modelo. Los encuentros fueron en la oficina de Néstor García Reza, ubicada en el piso 9 de la torre ejecutiva, en Marina Nacional. De estas reuniones, Jorge García refiere:

“Era un estira y afloja entre nosotros (los abogados de PEP) y la gente de la consultoría. Discutíamos cada cláusula en apego a la Constitución y las leyes mexicanas, y la gente de Price defendía que tenían que hacer un contrato donde Pemex apareciera como una empresa privada y no como paraestatal, para que fuera atractivo a los inversionistas. Por ello incluyeron cláusulas que eran contrarias a la ley.”

Señala que los desencuentros eran principalmente con la representante de Price, Elisabeth Eljuri, de origen venezolano: “Ella participó en la implementación de contratos similares en PDVSA (Petróleos de Venezuela, SA). Tenía una concepción muy singular de los contratos. Ellos (Price) lo que querían hacer era un contrato comercial, en el sentido que fuera atractivo para muchos inversionistas. Incluso habló de modificar el reglamento de la Ley de Obras Públicas y Adquisiciones para incorporar muchas cosas que la ley prohíbe, y que se incluyeron en el contrato”.

Jorge García explica que, pese a las observaciones de los abogados de Pemex respecto a los impedimentos jurídicos del contrato que se estaba formulando, los representantes de Price defendieron que ése era el modelo que les había solicitado el abogado de Pemex y que así lo presentarían.

Según García, Elisabeth aseguraba que la LOPSRM sería modificada para ajustarla al contrato. “A ella se le hacía muy fácil; decía: ‘vamos a modificar la ley y el reglamento’; le dijimos que en México las leyes no se modificaban así, pero ella insistió y siguieron adelante con el modelo que más tarde pondrían en operación César Nava y Néstor García”.

El 21 de noviembre de 2002 se suscitó la reunión más ríspida entre los abogados de Pemex y los representantes de Price. La razón fue que los juristas hicieron 67 observaciones al modelo de la consultoría, por ser contrario a la Constitución y las leyes mexicanas. Luego advirtieron a sus superiores –Nava y García Reza– que el contrato estaba sustentado en el derecho mercantil privado y no en el público, y definía a Pemex como una empresa privada y no como una empresa del Estado mexicano. El contrato en general se definía como “actividades comerciales” entre las partes y no como un contrato de servicios. Se pactaban actividades comerciales de exploración y explotación de hidrocarburos.

También se estipulaba que cualquier documentación relativa al contrato, responsabilidad u obligación que de él se derivara, se emitiría como particulares y en apego al derecho mercantil privado.

Los excolaboradores de Nava explican que aún cuando los representantes de Price sabían que ello era contrario a derecho, argumentaron que la inclusión de dichas cláusulas era lo que hacía atractivo los contratos a los inversionistas, que de eliminarse, la iniciativa privada no se interesaría. Por ello, agregan, se estableció la Corte Internacional de Comercio de París como el tribunal donde se dirimiría cualquier conflicto entre las partes.

Uno de los aspectos que más inquietó a los abogados era que en distintos apartados del clausulado general Pemex renunciaba a la inmunidad del Estado mexicano, lo cual es contrario a la Constitución. Se estableció que un tribunal mexicano no puede ordenar un embargo precautorio o un embargo auxiliar, “de lo anterior podría desprenderse que un tribunal extranjero sí podría ordenar un embargo a PEP de sus bienes en el extranjero o en México, ya que conforme a la cláusula se trata de relaciones comerciales y se renunció a la jurisdicción”, alertaban en diversos oficios los subordinados a Nava.

Mediante un correo electrónico del 25 de noviembre de 2002, remitido por Jorge García a su superior inmediato, Néstor García, le alertaba que Nava debía manifestarse respecto a la cláusula en la que la paraestatal renunciaba a la inmunidad, pues, considerando que los contratos se visualizaban para la inversión privada de capital extranjero, la inclusión de dicha cláusula en los CSM, “puede tener un impacto negativo para PEP, toda vez que podría llegarse al punto de embargos o ejecución de los bienes del organismo por parte de órganos jurisdiccionales extranjeros.”

Los abogados de PEP advirtieron que según el artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, los contratos de la paraestatal son de derecho público y se rigen por la LOPSRM, “por lo que es evidente que las relaciones entre PEP y el contratista no constituyen actividades comerciales”, como estipulaba el modelo de Price. El estipular que “el contrato y las operaciones del mismo constituyen actividades comerciales de la parte”, evaluaron, era contrario a los artículos 1 y 15 de dicha ley.

Se enfatizó que al renunciar al fuero, se exponía a que la paraestatal fuera juzgada por alguien ajeno al país y de las implicaciones de llevar a Pemex a tribunales internacionales, donde históricamente ha perdido los casos.

En diciembre de 2002, en diversos oficios y correos electrónicos, los subordinados de Nava insistieron en las implicaciones legales del contrato diseñado por Price. En un correo electrónico remitido el 9 de diciembre de 2002, por Jorge García al titular de la OAG, señala: “Consideramos adecuado insistir sobre las modificaciones a diversas cláusulas, ya que lo expresamos en su oportunidad, si el vínculo de PEP con el contratista se conceptuase como relaciones comerciales, se podrían acarrear efectos negativos para el organismo y la eventualidad de embargos o determinaciones de autoridad sobre bienes de PEP”.

Ese mismo mes, el grupo de trabajo elaboró el oficio con el que Nava otorgaría la sanción jurídica (aprobación por parte de la OAG) del modelo final presentado por Price, a partir del cual se diseñarían las bases para licitar los bloques de Burgos. Aún en este documento, los subordinados de Nava le advirtieron que como principio de ley, ningún contrato podía tener cláusulas de penalización para el gobierno federal, y que el jurídico no tenía atribuciones para renunciar a la posibilidad de proteger los intereses de Pemex.

El 20 de diciembre de 2002, Nava emitió el dictamen favorable sobre el modelo de contrato de Price, según el documento OAG/960/2002 dirigido a Sergio Guaso Montoya, director ejecutivo del Proyecto de Diseño de Modelos de CSM de PEP.

En su argumentación, Nava dice que los CSM son, “contratos de obra pública sobre la base de precios unitarios, de acuerdo con la LOPSM”, pero reconoce que su validez jurídica parte del supuesto de que ésta “será modificada”. Y que además, a través del Consejo de Administración, Pemex adoptará “una política interna” acorde para este tipo de contratos.

En el dictamen, el abogado reconoce que algunas cláusulas del contrato eran contrarias a la ley. Enfatiza que para incluir la sanción legal al modelo de CSM era necesario considerar que “ciertos aspectos contenidos en el modelo de contrato propuesto requieren de la modificación de la LOPSRM, o bien de la confirmación de ciertos criterios de interpretación administrativa” de ésta.
El documento revela que Nava dio su aprobación, aun cuando el modelo no había sido sometido a escrutinio de la entonces Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, hoy SFP.

Contratos a la medida

Los excolaboradores de Nava dicen que además del modelo de CSM, el proceso de licitación y la formalización de los contratos fueron “hechos a modo”. En 2003, antes de irse como asesor jurídico de la Sener –con el secretario Felipe Calderón– con el modelo de Price, César Nava Vázquez junto con Néstor García Reza, Luis Ramírez Corzo y Sergio Guaso Montoya elaboraron las bases para licitar siete bloques integrados en unos 6 mil kilómetros cuadrados en la Cuenca de Burgos.

En cada proceso de licitación –salvo en el bloque fronterizo en que participaron dos consorcios– se recibió una sola propuesta. Contrario a como indica la LOPSRM de optar por la mejor propuesta económica, los funcionarios de Pemex no buscaron más opciones, fallaron a favor del único licitante. Todos se otorgaron a petroleras extranjeras cuyo giro principal es la exploración, explotación y comercialización de energéticos y no la prestación de servicios: Repsol, Petrobras, Lewis Energy Group, Teikoku Oil Co y Techint.

Pese a lo complejo de los contratos y los recursos comprometidos, se adjudicaron de forma exprés. Las licitaciones se publicaron entre julio y agosto de 2003, en octubre se abrió la propuesta técnica y al día siguiente –en cada proceso– la propuesta económica. En noviembre la OAG emitió la aprobación jurídica y se suscribieron los contratos. El proceso fue aprobado por el Consejo de Administración de Pemex, que presidía Felipe Calderón, en su carácter de secretario de Energía, quien ya tenía a Juan Camilo Mouriño como coordinador de asesores y a Nava Vázquez como asesor jurídico.

Una vez que se emitió el fallo, se permitió a las firmas extranjeras crear empresas ex profeso para que suscribieran el contrato y que la trasnacional quedara como obligada solidaria. La operación tenía un interés de fondo: las cláusulas de cada CSM estipulan que PEP y la contratista renuncian a toda inmunidad y protección de su gobierno, no así a la obligada solidaria, que conserva su derecho a recurrir en todo momento a la protección de su gobierno.

Los dictámenes jurídicos mediante los cuales la OAG autorizó la suscripción de cada CSM fueron hechos por Alfonso Iturbide Guerra, a la sazón encargado del despacho de la OAG y con el visto bueno del gerente jurídico de Convenios y Contratos, José Antonio Prado Carranza, el mismo funcionario que aprobó algunos de los convenios y contratos que Pemex Refinación firmó con Juan Camilo Mouriño como representante legal de Transportes Especializados Ivancar (Contralínea 96).

En la revisión que la ASF hiciera al proceso de licitación (en su auditoría incluida en la revisión a la Cuenta Pública 2003), detectó que en las convocatorias “se omitió señalar en las bases de licitación la información específica sobre los trabajos que podían subcontratarse, en infracción al artículo 33 de la LOPSRM”, lo que, estimó la ASF, habría dejado a otras empresas sin posibilidad de participar. Al respecto, el órgano de fiscalización solicitó la intervención del OIC para investigar la responsabilidad de los funcionarios de Pemex involucrados en dicha irregularidad, pero no hubo investigación.

Denuncias en la SFP

En su denuncia, Jorge García Martínez señala que Nava Vázquez, García Reza y Ramírez Corzo habrían incurrido en supuestas violaciones a los artículos 7 y 8 de la LFRSP y a los Lineamientos para el Ejercicio de la Función Jurídica Institucional de Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios, “ya que no se abstuvieron de realizar actos que puedan causar deficiencia del servicio público” al aprobar el modelo de CSM, sin que éste fuera legal.

Ramírez Corzo, precisa, habría incurrido en incumplimientos a la fracción XVII del artículo 8 de la LFRSP, “al no supervisar que César Nava y Néstor García cumpliesen con las obligaciones” contenidas en el artículo referido.

García Martínez responsabiliza a Nava de la implantación de los polémicos CSM porque, argumenta, “la opinión jurídica que emitió sobre el contrato propuesto por Price fue determinante para que el entonces director general de PEP (Luis Ramírez Corzo) decidiese la utilización de dicho modelo pese a su ilegalidad”, por lo que, señala, Nava “incumplió las disposiciones legales relacionadas con el servicio público”.

Lo anterior implicaría también que el exabogado de Pemex habría actuado en contravención al principio de derecho, pues, de acuerdo con el artículo 14 de la Constitución, ningún servidor público puede hacer más allá de lo que la ley le permite. Así, argumenta Jorge García, ni Nava Vázquez ni García Reza podían conferirse facultades que la ley no les da, “como lo hicieron al renunciar a la posibilidad de proteger los intereses de Pemex”. Agrega que esta sola cláusula podría declarar la nulidad de los CSM.

Denuncia que Price no cumplió con el objeto de su contratación, toda vez que “el modelo de contrato no se apega a lo dispuesto en la LOPSRM, y por tanto es ilegal”. Por ello, agrega, “existe responsabilidad del contratista por no haber cumplido con el objeto del contrato que era elaborar un modelo acorde a la ley, independientemente de que el abogado general de Pemex y el jefe de la Unidad Jurídica de PEP hayan dado su opinión favorable”.

Como pruebas ante la SFP, García aportó el dictamen del modelo de Price firmado por César Nava, además de los dictámenes de la OAG respecto a los cuatro primeros contratos suscritos con las trasnacionales petroleras; así como la correspondencia interna donde precisaban cada una de las cláusulas que hacían ilegales los contratos.

Cuando la indagatoria estaba en curso, Función Pública abrió otra investigación, integrada en el expediente DE/025/20025/NA/042, que tenía a su cargo el titular del área de Quejas del OIC en Pemex, Federico Domínguez Zuloaga, despedido de la SFP el 26 de septiembre de 2006, 25 días después de que Felipe Calderón tomó posesión como presidente.

El excolaborador de Nava se dice víctima de persecución, espionaje telefónico, presiones sicológicas y acoso judicial. Asegura que tanto agentes de la Agencia Federal de Investigación, como elementos de seguridad interna de Pemex, adscritos a la Gerencia de Servicios de Seguridad Física, que encabeza Víctor Manuel de la Peña Cortés (denunciado por el exlegislador Jesús González Schmal por supuesto espionaje cuando presidía la comisión que investigaba a los hermanos Bribiesca), vigilaban su domicilio y que en diversas ocasiones siguieron a sus hijos, a su esposa y a él mismo.

Ante la SFP, García documentó a detalle el modelo y placas de los vehículos que vigilaban su casa, las intervenciones telefónicas, el rastreo que de sus datos personales hacían diferentes sujetos entre sus vecinos.

El acoso llegó a tal grado, dice en entrevista, que en noviembre de 2005 solicitó a la SFP que el OIC emitiera una resolución “objetiva y apegada a derecho” a su denuncia, pues estaba en riesgo su integridad y la de su familia. Incluso en un oficio del 11 de noviembre, Francisco Javier Galindo Noriega, titular del Área de Quejas del OIC en PEP, señala que García Martínez pidió medidas cautelares para él y su familia.

Mientras su denuncia se ventilaba en la SFP, la OAG de Pemex presentó una denuncia penal en su contra por sustracción de documentos confidenciales. García Martínez dice que el expediente presentado por la OAG (ya a cargo de Néstor García) fue el mismo que él presentó en la SFP para denunciar a Nava, García Reza y Ramírez Corzo “por lo que ante el Ministerio Público federal que llevaba la denuncia en mi contra manifesté que ellos sí hicieron uso de información contenida en un expediente que estaba bajo investigación en la Función Pública”, explica.

En diversos oficios presentados durante 2006, García insistió a los funcionarios de la SFP que derivado de sus denuncias respecto a los CSM, era sujeto de investigación y presiones.

El 9 de junio presentó una queja ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, radicada en el expediente 2006/2128/2/OD, para que el organismo interviniera ante la SFP por supuestas violaciones a sus derechos humanos, relacionadas con la denuncia por sustracción de documentos de la que es objeto. El 30 de junio la CNDH hizo un extrañamiento al contralor interno de la SFP, Francisco Medellín, y le solicitó aclarar la responsabilidad de los funcionarios que habrían incurrido en infracciones al artículo 10 de la LFRSP en detrimento de García Martínez.

Aunque algunos de los señalamientos de García Martínez habían sido comprobados por la ASF en su revisión a la adjudicación de los CSM, a finales de 2006 previo al cambio de estafeta en el gobierno federal, dice, la SFP “encapsuló” su denuncia.

Para este trabajo se buscó a César Nava Vázquez, quien declinó hacer comentario hasta no ver la información publicada por Contralínea. También a Javier Soni Ocampo, director para México de la consultoría Pricewaterhouse Coopers, pero hasta el cierre de esta edición no hubo respuesta. En Pemex, el abogado Néstor García Reza rehusó explicar su participación en las supuestas irregularidades y el gerente de comunicación social, Carlos Ramírez, negó a Contralínea cualquier información relacionada con los CSM y lo documentado en este artículo.